ČAOH: Co může přinést nový zákon o výrobcích s ukončenou životností?

29. prosince 2015

Ministerstvo životního prostředí připravuje k zákonu o odpadech ještě druhý velmi důležitý zákon, a to nový zákon o výrobcích s ukončenou životností. Jeho návrh již proběhl vnitřním připomínkovým řízením na MŽP a není tedy již neznámým textem. Na druhou stranu je pravděpodobné, že v něm ještě nastane řada změn. Ať tak či tak, agenda tohoto zákona je velmi důležitá, a proto je věcná odborná diskuze k jeho obsahu nutná a potřebná. Čím více času na ni bude, tím lépe.

Proto již nyní komentuje ČAOH některá podstatná témata v zákoně obsažená. Zákon má být v brzké době předložen k veřejnému připomínkování.

Základní mantinely stanovil věcný záměr zákona o výrobcích s ukončenou životností a řada doporučení, která k jeho nutnému dopracování dala Legislativní rada vlády. Z probíhající přípravy paragrafového znění lze dovodit některá možná slabá místa, kterým je třeba věnovat pozornost.

Tento nový zákon má být speciálním zákonem k zákonu o odpadech a bude se týkat následujících vybraných výrobků: elektrická a elektronická zařízení, baterie a akumulátory, pneumatiky a vozidla. S výjimkou vozidel (na něž se nevztahuje zpětný odběr) budou předmětné vybrané výrobky podléhat povinnosti zpětného odběru, které plní povinná osoba (výrobce) buď samostatně, nebo prostřednictvím kolektivních systémů (KS). V současné době fungují v ČR kolektivní systémy na elektrozařízení a baterie. V oblasti zpětného odběru pneumatik se praktická forma kolektivního plnění teprve vyvíjí.

Dosavadní právní úprava týkající se kolektivních systémů v zákoně o odpadech byla často kritizována z řady důvodu. Těmi nejčastějšími je omezování tržního prostředí a zásadní nedostatek kontrolních mechanismů vůči kolektivním systémům. Mimo jiné přišla opakovaně kritika v tomto směru i od Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (stanovisko 14. 8. 2013 – viz zde a pod článkem). Co tedy přinese zcela nový zákon za změny?

Uzavřená sběrná síť

Diskutovaný návrh nového zákona o výrobcích s ukončenou životností drží původní nastavení věcného záměru a je tedy postaven na uzavřené sběrné síti vybraných výrobků, kam občané a firmy musí použitá zařízení předávat. Podle obecných ustanovení zákona (§ 12) by se držitel výrobku s ukončenou životností mohl tohoto výrobku zbavit pouze jeho „předáním na místo zpětného odběru nebo za stanovených podmínek poslednímu prodejci, případně jiné osobě určené výrobcem“. Tedy nikomu jinému. Všechna místa zpětného odběru jsou v konečném důsledku vázána pouze na výrobce, resp. na kolektivní systém. Jinak řečeno, místo zpětného odběru nemůže provozovat ten, kdo nemá smlouvu s výrobcem nebo kolektivním systémem.

Toto nastavení kritizuje řada subjektů, jako zcela netržní a nad rámec evropské směrnice. V tomto směru se kriticky vyjádřil také ÚOHS dopisem do Senátu (k přečtení zde a pod článkem), v době, kdy se schvalovala tzv. elektronovela zákona o odpadech, která poprvé zavedla uzavřenou sběrnou síť. Přitom je známým faktem, že řada evropských států má systém sběru otevřený a mohou se na něm podílet například oprávněné odpadové firmy s licencí státu. Omezení se nově týká dokonce také zpracovatelů. Ti doposud mohli přebírat výrobky, které sami zpracovávali za účelem recyklace. Nově však i oni budou podle MŽP potřebovat smlouvu s výrobcem nebo kolektivním systémem.

Z pohledu kolektivních systémů je uzavřená sběrná síť nutností pro to, aby mohly splnit vysoké cíle sběru. Zde je však černý Petr tak trochu na straně státu. Dle evropské směrnice má totiž plnit cíle sběru stát a nikoli kolektivní systémy. Je proto otázka, zda MŽP tak trochu alibisticky nepřenáší plnění těchto nelehkých povinností na kolektivní systémy, kdy z toho plynoucí daní je zásadní omezení trhu. Toto řešení se nejeví jako dobré ani jako efektivní (zbytečné snížení počtu sběrných míst) a určitě není tržní ani soutěžní. Funkční varianty přitom existují. Pojďme postupovat dle směrnice.

Kdo bude moci sebrané výrobky zpracovávat?

Místo zpětného odběru může podle chystaného znění nového zákona předat zpětně odebraný výrobek opět pouze osobě určené výrobcem, resp. kolektivním systémem (§ 15). A jak budou např. provozovatelé kolektivních systémů takové zpracovatele vybírat? Podle navrhovaného znění zákona buď nabídnou odebrané výrobky prostřednictvím komoditní burzy, nebo vyhlásí veřejnou soutěž o nejvhodnější nabídku. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona má toto opatření zaručit, že všichni zpracovatelé se budou moci ucházet o spolupráci s kolektivním systémem za rovných podmínek.

Pokud ale nebudou moci všichni dosavadní zpracovatelé odebírat elektro přímo od držitelů a k elektrozařízení tak dostanou pouze vybraní zpracovatelé (vybraní ze strany kolektivních systémů), jde opět o podstatné a zbytečné svázání trhu, které jen působí jeho neefektivitu a nižší stupeň konkurenceschopnosti.

Řada zpracovatelů, kteří investovali do technologií a kterým bylo dlouhodobě elektrozařízení předáváno z trhu, tak může jednoduše přijít zkrátka a mohou být z trhu vytlačeni. Tato situace již v ČR částečně nastala a množství proběhlých investic do zpracovatelských kapacit bylo z důvodu chybného nastavení legislativy zmařeno (více viz kapitola Má být kolektivní systém zpracovatelem?). Vzpomeňme např. na chráněné dílny zaměřené na rozebírání elektra. Za tuto problémovou situaci je bohužel odpovědný stát. V této souvislosti je třeba doplnit, že na rozdíl od menších zpracovatelů a chráněných dílen, mají kolektivní systémy výhodu značných finančních prostředků z recyklačních poplatků, které platí v ceně výrobku každý, kdo si kupuje elektrozařízení. Je však fér doplnit, že drtivá většina kolektivní systémů nemá ambici sama provozovat zpracovatelské kapacity a ani do budoucna toto nechtějí. Ne však všichni.

Odpovědnost od výrobce přenesená na kolektivní systém

Ze strany MŽP bylo poměrně logickým krokem rozšíření povinností a odpovědnosti kolektivních systémů. V dosavadním zákoně kolektivní systémy kupodivu neměly dlouhodobě žádné vymahatelné povinnosti a nehrozily jim žádné sankce. Byly tak zcela specifickými subjekty, které nebylo možné žádným způsobem činit odpovědnými k povinnostem ze zákona o odpadech. To bylo logicky samo o sobě častým terčem oprávněné kritiky.

Nově ministerstvo v zákoně zakládá množinu vynutitelné odpovědnosti pro kolektivní systémy. To je jistě pozitivní. Určitým rizikem navrhované úpravy by však pro některé typy výrobců mohla být motivace pro vznik účelových KS. Ty by záměrně po nějakou dobu neplnily povinnosti, čímž by se ušetřily nemalé náklady napojených výrobců a generovaly zisky z poplatků od spotřebitelů. Následně by po zjištění ze strany státu a správních řízeních spojených s pokutami, tento KS zkrachoval. Odpovědnost by se nepřenesla na napojené výrobce, ale způsobené náklady a škody by byly k tíži ostatním kolektivním systémům a jejich výrobcům. To asi nikdo nechceme.

Jako prevence před tímto rizikem může zafungovat drobná formulační změna. Kolektivní systém by byl odpovědný do výše své finanční rezervy a nad tuto výši by byly odpovědní napojení výrobci. Toto nastavení pak nemotivuje žádné výrobce k možnému zakládání účelového KS pro odvedení odpovědnosti.

Zahraniční firma nemůže být akcionářem kolektivního systému

Toto omezení se v podmínkách evropského volného trhu jeví jako nadbytečné. Motivací MŽP v tomto směru je zřejmě ulehčení možností kontrol a komunikace, avšak to není objektivním důvodem k nerespektování principů volného evropského trhu. U této části bychom tedy spíše navrhovali rozšíření možnosti být akcionářem kolektivního systému také pro subjekty z celé EU.

Řešení přes komoditní burzu s sebou nese řadu problémů

Samostatnou otázkou zůstává také použitelnost komoditní burzy k obchodování s výrobky s ukončenou životností. Ve věcném návrhu zákonu se počítalo s možností obchodování sebraných výrobků jen prostřednictvím komoditní burzy (více viz zde). Toto diskutabilní a poměrně zbytečné řešení bylo silně kritizováno z mnoha stran. Není zřejmé, proč by se s výrobky nemohlo obchodovat v klasickém tržním systému volného výběrového řízení.

Obchodování přes komoditní burzu má svá podstatná omezení a u vybraných komodit je značně nepraktické. Např. v případě použitých elektrozařízení je zřejmé, že nejde o zcela typickou komoditu jako je např. elektrická energie. Použitá zařízení jsou různých značek a různého provedení, s různými obsahy využitelných kovů či plastů. Nakoupit přes burzu tunu neznámého elektrozařízení je zásadně něco jiného a více problematického než nakoupit definovanou kapacitu elektrické energie, která je vždy stejná.

Logicky by tedy bylo vhodnější ponechat systém na volné tržní soutěži a zbytečně nesvazovat možnosti obchodování další umělou a nadbytečnou regulací. V tomto směru je pozitivní, že v návaznosti na opakovanou kritiku úzkého nastavení jen přes komoditní burzu, byl do návrhu zákona ze strany MŽP doplněn i systém obchodu přes klasickou soutěž, tedy výběrová řízení. Posledním a celkem zásadním aspektem tohoto tématu je skutečnost, že subjekty v celém sektoru stále silněji nesouhlasí se zavedením burzy jako jediné možnosti. Proč tedy dále toto umělé řešení proti většině protěžovat?

Nový zákon neumožňuje solidární plnění, které definuje směrnice

Návrh nového zákona je zaměřen na podporu kolektivního plnění povinností, tedy kolektivních systémů. Samostatně plnící výrobci nebudou mít oproti nyní platnému znění zákona o odpadech výslovně stanovenou možnost plnit v oblasti elektrozařízení tzv. solidárním způsobem, tedy společně s jiným výrobcem nebo výrobci na základě písemně uzavřené smlouvy (§ 37h zákona o odpadech). Solidární způsob plnění povinností považuje důvodová zpráva k návrhu zákona za „nadbytečnou platformu“. Takovýto postoj MŽP, který jde nad rámec směrnice, zbytečně ubírá práva výrobcům a je proto hoden další pozornosti a nutné diskuze. Označení práv výrobců vybrat si tuto cestu plnění povinností jako nadbytečnou platformu, se jeví jako nevyvážené.

Omezení individuálního systému

Zákon zbytečně omezuje stávající systémy samostatného plnění, výrobci vybraných komodit (např. autobaterií) již nyní silně protestují. V návrhu zákona jsou přímo vymezeny nově definované nedovolené způsoby samostatného plnění, tedy zakázané způsoby samostatného plnění, které by mohly dle MŽP de facto vykazovat znaky kolektivního systému (§ 34). S ohledem na text evropské směrnice, která vnímá oba systémy jako rovnocenné a možné, je tato česká konstrukce velmi diskutabilní. Pokud by text tohoto ustanovení v zákoně zůstal, znemožnil by dosavadní způsob realizace zpětného odběru autobaterií v ČR. K tomu je třeba uvést, že dosavadní systém sběru autobaterií v ČR realizovaný samostatným plněním dosahuje nejvyšší efektivity sběru ze všech komodit zpětného odběru vůbec!

Návrhem například není dovoleno, aby třetí osoba (společný zástupce) zajišťovala pro více výrobců sdílenou síť míst zpětného odběru. Když toto porovnáme s možnostmi provozovatelů kolektivních systémů, kteří podle návrhu nového zákona budou moci se souhlasem MŽP uzavírat vzájemné dohody o sdílení míst zpětného odběru a dalších formách spolupráce (§ 52), působí navrhované znění zákona ve prospěch kolektivních systémů a diskriminačně k samostatnému plnění, které je dle směrnice na stejné úrovni. Proč toto nad rámec směrnice samo MŽP prosazuje, zůstává otázkou.

Má být kolektivní systém zpracovatelem?

Dosavadní praxe v ČR je v současné době taková, že některé kolektivní systémy mají vlastní nebo majetkově propojená zpracovatelská zařízení. Tím dochází k nemalému narušení volného trhu a lze také konstatovat, že řada dosavadních zpracovatelů, byla nucena své zpracovatelské kapacity odstavit.

Úřad na ochranu hospodářské soutěže (ÚHOS) ve svém stanovisku (ze dne 14. 8. 2013, viz níže) mimo jiné dospěl k závěru, že dosavadní provozovatelé kolektivních systémů v ČR mají výsadní postavení na příslušných trzích. To jim zároveň umožňuje negativně ovlivňovat soutěž i na ostatních navazujících trzích, čímž dochází k deformacím hospodářské soutěže.

Předmětem činnosti kolektivních systémů by tak mělo být pouze zajišťování kolektivního plnění povinností výrobců a s tím související např. osvětová či propagační činnost, ale nikoliv např. provozování navazujících zařízení k nakládání s odpady. Kolektivní systémy musí být navíc neziskové.

Založení dceřiné, či jinak majetkově propojené společnosti, na zpracování použitého elektrozařízení, která může generovat zisk, by tak mohlo být vnímáno i jako obcházení zákona. K této věci lze zároveň uvést, že v řadě evropských států mají kolektivní systémy činnosti zpracování odpadů zakázané (např. i na Slovensku). Je to poměrně logické. V ČR takovým zákonným zákazem k nakládání s odpady, s ohledem na své výsadní postavení plynoucí ze zákona, disponuje autorizovaná obalová společnost (AOS) EKO-KOM. AOS a KS jsou v obecné rovině velmi podobné entity a mají řadu podobných zákonných omezení. Je tedy logické, aby KS měly i omezení k nakládání s odpady podobně jako je to dlouhodobě u AOS.

Omezení, která lze již nyní obejít

Návrh nového zákona sice obsahuje některá omezení chránící tržní prostředí, jako například, že nelze vydat oprávnění k provozování kolektivního systému, jestliže žadatel podniká v oblasti nakládání s odpady z vybraných výrobků (§ 36 odst. 3 písm. b) nebo že provozovatel kolektivního systému nesmí (s výjimkou soustřeďování a přepravy) sám nakládat se zpětně odebranými výrobky s ukončenou životností (§ 42 odst. 3). Ale na druhé straně poněkud nedůsledně umožňuje společníku žadatele podnikat v oblasti nakládání s odpady, pokud má tato činnost blíže neurčený „doplňkový nebo vedlejší charakter“. Takové omezující ustanovení je potom prakticky k ničemu.

Stejně tak nový zákon ne zcela dostačujícím způsobem poskytuje záruky, že nebude docházet k deformaci tržního prostředí formou koncernů, tedy sesterských společností, ve kterých by existovaly subjekty provozující kolektivní systém a současně i subjekty provozující zařízení pro nakládání s odpady. Což by opět vedlo k deformaci trhu a narušení hospodářské soutěže, tak jak to již z podmínek v ČR z této oblasti známe. Přesně toto bylo opakovaným terčem kritiky a pro budoucí řešení je nezbytné nalézt funkční systémové nastavení. Navrhované ustanovení (§ 51 odst. 1) sice říká, že provozovatel kolektivního systému nesmí zajišťovat zpracování výrobků prostřednictvím osoby, která je vůči němu v postavení ovládající nebo ovládané osoby, ale otázkou nadále zůstává nedostatečně ošetřený problém majetkově propojených firem.

Zjednodušený odpadový režim – pozitivní krok MŽP

Návrh nového zákona mění podstatně situaci v právním režimu výrobků s ukončenou životností, které mají být nyní odpadem, ale s tzv. zjednodušeným odpadovým režimem. Toto je jistě krok správným směrem. Většina evropských států, s ohledem na řízení environmentálních rizik, dlouhodobě nahlíží na použité odpadní výrobky jako na odpady. ČR v tomto směru měla doposud určité zvláštní specifikum - odpadní elektrozařízení nebylo odpadem. Nově tedy půjde o odpad, na který se ale nebudou vztahovat některé povinnosti tak, aby se zbytečně nekomplikovala fáze sběru výrobků s ukončenou životností. I to je rozumné.

V této souvislosti však vyvstává otázka, proč není v návrhu nového zákona využívána klasická evidence podle zákona o odpadech (jako subsidiárního právního předpisu), na kterou jsou prakticky všechny podnikatelské subjekty již zvyklé a prakticky všechny mají povinnost jejího vedení. Naproti tomu speciální evidence výrobků s ukončenou životností, se kterou počítá návrh nového zákona, nepůsobí dostatečně transparentním a kontrolovatelným dojmem. Návrh nového zákona tak přímo stanoví, že výrobky s ukončenou životností se do jejich předání osobě oprávněné ke zpracování nezapočítávají do objemu produkce a nakládání s odpady (§ 9 odst. 3).

Opětovné použití

Rovněž oblast opětovného použití (tedy fáze, kdy ještě není vybraný výrobek odpadem), působí v návrhu nového zákona např. v případě elektrozařízení (§ 84) dojmem, že půjde výlučně o sféru působnosti výrobců (kolektivních systémů). Tedy, že opět nebude prostor pro jiné podnikatelské subjekty na trhu. Což je prostě a logicky škoda jak pro spotřebitele, pro podnikatele, tak i pro stát. I zde se nabízí otázka, proč jde MŽP tak podstatně nad rámec evropské směrnice. Obecným pohledem se jeví jako poměrně nesystémové, že na tak důležité části zákona, kterou aktuálně prosazuje mimo jiné i evropský oběhový balíček (opětovné použití) mají být dána silná nesoutěžní omezení. To samo o sobě může poměrně efektivně bránit chtěnému širšímu rozvoji této agendy.

Koordinační centrum

Koordinační centrum (§ 63) je nově navrhovaný způsob zavedení systémové komunikace mezi kolektivními systémy. Je rovněž navrženo jako určitý samokontrolní nástroj. V obecné rovině není nápad na zřízení koordinačního centra negativní. Čistě technicky se nejeví jako vhodné, aby jej zakládal ten, kdo jako první získá autorizaci. Logičtější by bylo, aby to byl ten, kdo má např. většinový podíl sběru v dané komoditě, apod.

Další otázkou je, jakou devizu bude mít toto centrum pro stát, který jej navrhuje jako povinnost. Pokud stát tento nástroj navrhuje, měl by nástroj mít také dostatečnou míru nezávislosti, transparentnosti a objektivity. Pokud však bude takové centrum ve správě jen samotných kolektivních systémů, pak je logicky na místě otázka vyváženosti zájmů a objektivity jako takové. Co takové centrum může státu nakonec přinést. Pro zvýšení objektivity a transparentnosti by jistě byla vhodná účast např. MŽP, MPO, nebo obcí, popřípadě jiných externích subjektů. V navrhované podobě se bez větší objektivizace koordinační centrum nejeví jako smysluplné.

Povinně uváděný recyklační příspěvek na prodávaném zboží – pozitivní krok

Důležitým prvkem zákona, zejména ve vztahu k občanům, je také téma uvádění recyklačního příspěvku na zboží v obchodech. Návrh MŽP se posunul pozitivním směrem a vypadá to, že občané opět budou mít možnost znát cenu, kterou oni platí při koupi vybraných výrobků za celý proces sběru a recyklace. Toto je důležitý environmentální preventivní nástroj, který má zároveň nemalý kontrolní význam ve vztahu ke kontrole objemu vybraných prostředků, se kterými nakládají kolektivní systémy.

Občan má právo na odměnu při vracení výrobků

K tomuto tématu se vedla široká diskuze při schvalování tzv. elektronovely zákona o odpadech v roce 2014. MŽP tehdy upravilo zákon nad rámec směrnice, která říká, že elektrozařízení je možné předat „přinejmenším bezplatně“. Do zákona však bylo prosazeno pouze slovo „bezplatně“, což je významově pro občana méně výhodné. V praxi to působilo problémy, kdy místa zpětného odběru nechtěla občanům hradit odměnu, jak to standardně dělaly např. odpadové firmy, a to s odkazem na to, že zákon říká, že předání má být bezplatné. ČAOH dlouhodobě upozorňovala na to, že text zákona je třeba změnit dle směrnice, aby občan měl i na místech zpětného odběru právo dostat za své zařízení odměnu tak, jako dříve dostával u odpadových firem, když ještě mohly elektrozařízení sbírat a vykupovat.

Nyní text návrhu nového zákona obsahuje tuto možnost pro občany, ale s podmínkou, že zařízení bude kompletní.

Závěr

Od návrhu nového zákona o výrobcích s ukončenou životností se očekává, že přinese zásadní změnu v problematické a hospodářskou soutěž narušující současné situaci kolektivních systémů. Je třeba uznat, že na návrhu zákona byl odveden nemalý kus práce. Doufejme však, že v rámci vypořádání vnitřního připomínkového řízení budou ještě některé nedořešené části nového zákona upraveny. Zajímavé jistě bude také vnější tedy otevřené připomínkové řízení, do kterého může své připomínky zaslat prakticky každý.