ČAOH: připomínky k POH Olomouckého kraje

Česká asociace odpadového hospodářství nyní, v rámci odborné diskuze ke vhodnému nastavení krajských plánů odpadového hospodářství, zveřejňuje své připomínky k Plánu odpadového hospodářství Olomouckého kraje.

Množství krajů nastavilo své POH s možností budoucího uplatnění širokého spektra různých technologií a respektovaly tak potřebný princip technologické neutrality. V těchto krajích tak mohou všechny subjekty v definovaném prostředí přicházet s variantními řešeními, jak s odpady v dalším období nakládat, a to v rámci konkurečního prostředí jednotlivých moderních technologií. Něktěré krajské POH však volí cestu vyšší míry centralizace a výstavby tzv. paralelních systémů a kapacit OH k těm stávajícím. To s sebou může nést určitá rizika, která je vhodné si před schváleních takových strategií popsat a uvědomit si jejich možné dopady na ty, kdož nakládání s odpady platí, tedy zejména města, obce (občany) a firmy, jakožto původce odpadů.

Níže uvádíme plný text připomínek ČAOH k Plánu odpadového hospodářství Olomouckého kraje (text je v závěru článku také přiložen ve formě zaslaného dopisu na Olomoucký kraj a Ministerstvo životního prostředí).

Připomínky věcné:

1. 1.       Ke Směrné části, bodu 5.3.2.

Podle tohoto bodu má být budován „Systém center odpadového hospodářství“, která budou logistickým zázemím pro přepravu „především do zařízení pro energetické využívání“.

Do kapitoly 5.3.2. ve Směrné části žádáme doplnit do části „Situování a kategorizace odpadových center“ větu,  že „mimo výše uvedená odpadová centra, na která bude požadováno čerpání některých z podpor EU, mohou být budována další odpadová centra z neveřejných prostředků, z prostředků právnických a fyzických osob. Takto vybudovaná odpadová centra budou v souladu s POH Olomouckého kraje. Přičemž ve vztahu k těmto případným dodatečným centrům zajistí kraj nediskriminační přístup založený na cenové preferenci.“ Stejnou větu žádáme doplnit také na konec kapitoly 19 – Vytvoření sítě zařízení pro nakládání s odpady.

Návrh POH OK opomíjí tu skutečnost, že budování nových odpadových center je zbytečné, neboť současně fungující systém nakládání s odpady, včetně jeho přepravy, je dostačující v rámci celého kraje. Domníváme se, že v návrhu POH OK je nedostatečně podporována vyšší míra třídění a úprav využitelných složek směsného komunálního odpadu, tak, aby došlo ke snížení jeho produkce, a byla podporována recyklace a další materiálové využití odpadu. Místo toho směřuje návrh POH OK na budování popsaných center k podpoře energetického využití opět pouze směsných komunálních odpadů (bez dostatečné úpravy).

Přestože se v bodě 5.3.1. označuje sběrná síť pro sběr SKO jako plně funkční, navrhuje POH OK zřídit  jakousi paralelní  síť „překladišť“, do kterých bude směřován odpad ke spálení. Takovýmto postupem by došlo k omezení široké škály dosavadních fungujících zařízení pro nakládání s odpady, kterých je v Olomouckém kraji značné množství. Směřováním odpadů do sítě „překladišť“ tak jde nejen proti vývoji recyklace a dalšího materiálového využívání odpadů, ale rovněž proti pravidlům volného trhu a může vést ke značnému narušení hospodářské soutěže.

Navíc tato „překladiště“ podle směrné části POH OK „Mohou eliminovat nejistoty vzhledem k výstavbě zařízení k energetickému využívání odpadů na území OK, ke kterému jsou primárně určeny“. Nejprve tedy mají být podle návrhu investovány finance do sítě center odpadového hospodářství a následně mají být již proběhlé investice finančním argumentem pro budování nové spalovny. Takový postup, který je navíc s ohledem na sdělené argumenty v rozporu se strategií oběhového hospodářství a budoucími vysokými recyklačními cíli, se jeví jako pro kraj silně riziková cesta, která mimo jiné zásadním způsobem a zcela zbytečně nákladově zatíží občany a obce v tomto regionu. Obce (občané) a další původci budou muset budování celého paralelního systému překladišť, jakožto předstupně spaloven (nejnákladnější odpadové technologie), zbytečně zaplatit. S tím, že s blížícím se rokem 2030 bude mít kraj, pokud se vydá touto cestou, nemalé problémy s plněním evropských cílů.

S ohledem na vývoj na úrovni EU považujeme investice do nové sítě center odpadového hospodářství (překladišť) za neekonomický krok, zbytečnou investici, která pouze ve výsledku finančně zatíží občany a obce. V regionu je dle údajů ze statistické ročenky MŽP (i dle údajů z analytické části POH) řada stávající kapacit, které již byly systémem ze strany původců zafinancovány a jsou provozované a plně funkční. POH však navrhuje vybudování zcela nového paralelního systému zařízení, přičemž ta dosavadní budou mít problém s naplněním kapacit (více k tomuto v části připomínek týkajících se soutěžního práva).

1. 2.       Otázka systémového nastavení POH ve vztahu k hierarchii odpadů - míra recyklace, míra energetické využití, technologická neutralita

S ohledem na stávající platnou hierarchii odpadů, doporučujeme v textu POH klást větší důraz na zastoupení vyšších stupňů hierarchie. Hierarchie odpadového hospodářství se týká také směsných odpadů, včetně směsného komunálního odpadu. Řada studií definovala konkrétní množství dále využitelných složek obsažených ve směsných komunálních odpadech, které je možné, po procesu jejich technologického vytřídění, dále využít. Tyto využitelné frakce je možné uplatnit jak materiálově (recyklace – komodity uplatitelné na trhu druhotných surovin), tak energeticky (např. energeticky bohatá frakce). Text POH se v tomto směru jeví jako poměrně málo ambiciosní, a to mimo jiné svou preferencí k nakládání s velkým množstvím směsných, technologicky neupravených odpadů, směřovaných k energetickému využití ve spalovnách. Spalovny na směsný komunální odpad jsou jednoznačně environmentálně vysoce kvalitní zařízení a není pochyb o tom, že podobný neupravený odpad dokáží ve vztahu k životnímu prostředí bezpečně využít. Jejich objektivní nevýhodou jsou však velmi vysoké investiční a provozní náklady, které hradí původci odpadů a potřeba smluvního navázání velkého množství odpadů na dlouhou dobu. Ve vztahu k energetickému využití odpadů, které má jednoznačně v mnoha regionech do budoucna svou důležitou roli, bychom pro text POH OK doporučili vyšší míru technologické neutrality. Ze zkušeností ze zahraničí je zřejmé, že možností energetického využití odpadů je více a některé cesty v sobě obsahují rovněž technologie, které jsou umístěny výše v hierarchii nakládání s odpady (např. předstupně založené na třídění dále využitelných frakcí z SKO, vysokoúčinné energetické zdroje určené na výhřevnou frakci upraveného odpadu, apod.). Mnohé nyní zpracovávané POH krajů jsou v tomto směru technologicky více otevřené a vzhledem k budoucímu řešení více neutrální. Dávají tak regionu větší možnost postupem času pružněji reagovat na vývoj v sektoru OH a na aktuálně poměrně rychlý vývoj dalších zpracovatelských technologií, které se navíc s postupem času dále zlevňují. Cesta větší otevřenosti a technologické neutrality je rovněž výhodná s ohledem na jednodušší budoucí přechod směrem k oběhovému hospodářství a očekávaným vysokým recyklačním cílům, které opakovaně žádá jak Evropská komise, tak Evropský parlament[1].

1. 3.       Ke Směrné části, bodu 19 (Vytvoření sítě zařízení pro nakládání s odpady)

Opět je v tomto bodě uvedeno, že na území OK je vytvořena dostatečná síť zařízení pro nakládání s většinou odpadů, které jsou řešeny v rámci POH, a přesto je zdůrazňováno budování ZEVO a sítě center odpadových hospodářství („překladišť“), s jejichž pomocí mají být odpady primárně směrovány do spaloven. Dále v této kapitole navrhujeme doplnit text viz druhý odstavec bodu č. 1 těchto připomínek.

1. 4.       K Závazné části k bodu 2.1.1. – Krajský cíl č. 4

S ohledem na výše uvedené připomínky by mělo být u cíle č. 4 vypuštěno opatření „podporovat zejména budování tzv. odpadových center“.

Dále žádáme vypustit větu „Počet zvolených lokalit odpadových center je stanoven na 7, přičemž může být ještě pozměněn v případě změny vstupních podmínek, konkrétní navržené lokality jsou uvedeny ve směrné části“. Zde žádáme doplnit větu: „Mimo odpadová centra vyjmenovaná ve směrné části, na která bude požadováno čerpání některých z podpor EU, mohou být budována další odpadová centra z neveřejných prostředků, z prostředků právnických a fyzických osob. Takto vybudovaná odpadová centra budou v souladu s POH Olomouckého kraje, přičemž kraj zajistí nediskriminační přístup založený na cenové preferenci.“

Dále by podle našeho názoru měl být v tomto cíli upraven indikátor, který aktuálně zní – „míra ukládaného směsného komunálního odpadu na skládky, množství energeticky využívaného KO“. Opět i zde se opomíjí potřeba úprav a technologického třídění SKO tak, aby se redukovalo jeho množství a bylo možno z něj vytřídit materiálově a energeticky využitelné frakce. Ty potom dále využít v souladu s cíli oběhového hospodářství. Pokud kraj zakládá svou odpadovou strategii k nakládání s SKO pouze na jeho překládání a jeho spalování jako směsi, pak i zde lze konstatovat, že plnění budoucích recyklačních cílů bude v tomto regionu ohroženo. Indikátor by měl být upraven tak, aby bylo sledované také množství dále využitelných odpadů, které se podařilo úpravou SKO vytřídit a připravit k materiálovému, případně energetickému využití.

Obecně k otázce cílů týkajících se SKO uvádíme také následující – republikový POH ČR, stanoví ve vztahu k SKO, cíl: „Směsný komunální odpad (po vytřídění materiálově využitelných složek, nebezpečných složek a biologicky rozložitelných odpadů) zejména energeticky využívat v zařízeních k tomu určených v souladu s platnou legislativou“. POH OK však ve svém nastavení opomíjí  text uvedený v závorce, neboť překládací stanice, které zejména navrhuje, směsný odpad požadovaným způsobem neupraví. A je více než zřejmé, že pouhé třídění odpadu ze strany občanů tzv. na ulicích (které je samozřejmě velmi důležitou složkou k plnění cílů) nemá reálnou možnost a potenciál k dosažení budoucích vysokých cílů recyklace, které dle schváleného, doposud však právně nezávazného usnesení EP[2], mají být již za 15 let na úrovni 70%.

1. 5.       K závazné části k bodu 2.1.1. (a příloze č. 2) – Krajský cíl č. 5

Navrhujeme doplnit název tohoto cíle o slova: „zavedením nebo rozšířením odděleného sběru využitelných složek komunálních odpadů, včetně biologicky rozložitelných odpadů“, a to v souladu se zněním zásady definované nařízením vlády č. 352/2014 Sb.  Domníváme se, že opatřením v rámci tohoto krajského cíle byla věnována velmi malá pozornost.

1. 6.      Plošná podpora překladišť

Řešení navržené v POH OK, tj. plošná podpora překladišť (a směřování odpadu do spaloven), může být z dlouhodobého hlediska jak ekonomicky, tak ekologicky neefektivní a s ohledem na stále se vyvíjející další moderní technologie, svým způsobem i zastaralé. Kraj se vzdává možnosti odpady více upravovat a využívat jejich potenciálu, jako zdroje surovin pro další využití. Kraj svým prioritním nastavením POH pouze na překládací stanice, dostatečně nenaplňuje strategii oběhového hospodářství, kterou stejně bude muset, dříve či později, přijmout i na svém území. Pokud by tak začal činit již nyní, podobně jako některé další kraje, může svým občanům uspořit nemalé zbytečně proinvestované prostředky na investice a provoz zařízení a technologií, které nejsou pro plnění cílů oběhového hospodářství objektivně potřebné.

Připomínky z pohledu soutěžního práva:

Dále k textu POH OK doplňujeme připomínky týkající se vlivu POH OK na tržní prostředí a práva a povinnosti stanovené zákonem o ochraně hospodářské soutěže, evropským právem v této oblasti a zavedenou soudní praxí.

1. 7.      Směrná část Plánu odpadového hospodářství Olomouckého kraje- bod 5.3.2. Zařízení pro využívání SKO

Jak již bylo uvedeno, POH OK je v oblasti nakládání s KO v podstatě postaven výhradně na energetickém využití odpadu a podpoře tohoto způsobu využití/odstranění odpadu. Za účelem podpory energetického využití odpadů mají být použity zejména veřejné prostředky. V tomto směru může vést koncepce POH OK k narušení hned několika zásadních pravidel ochrany hospodářské soutěže.

Porušení §19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen „ZOHS“)

Zdůraznění úlohy zařízení pro energetické využívání odpadu (spaloven komunálního odpadu), kdy mají být centra odpadového hospodářství logistickým zázemím především pro zařízení pro energetické využívání odpadů lze z hlediska hospodářské soutěže považovat za jednání zakázané v §19a ZOHS. Vzhledem k tomu, že na relevantním trhu nakládání s odpady působí již dnes mnoho subjektů-soutěžitelů, jde o ustanovení, které svým významem zvýhodňuje určitého soutěžitele. V Infolistu 4/2014 Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže na str. 5 ÚOHS uvádí, že formy jednání způsobilé narušit hospodářskou soutěž ze strany orgánů veřejné moci jsou mimořádně široké a ve světle tohoto je nutno vykládat ustanovení §19a ZOHS velmi extenzivně. Není tedy pochyb o tom, že zřízení systému center odpadového hospodářství Olomouckého kraje, jakožto logistického zázemí především pro zařízení pro energetické využívání odpadů, může být považováno za zásah narušující hospodářskou soutěž a bude tudíž nejspíš předmětem zkoumání ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ve smyslu § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS, což může proces schvalování POH OK značně prodloužit.

Při výkonu dozoru nad orgány veřejné zprávy ohledně nevhodných zásahů narušujících tržní prostředí, bude ÚOHS povinen aplikovat test proporcionality a zkoumat, zda přijaté opatření omezující soutěž, je nezbytné k prosazení příslušného cíle jiné politiky státu (a zda neexistuje jiné, méně restriktivní opatření k dosažení stejného cíle). Politika státu však k prosazení cíle využívá i nástroje, které jsou v hierarchii způsobů nakládání s odpady výše než energetické využití, a proto by těmto nástrojům neměly být kladeny překážky v podobě zmíněného omezujícího opatření. Při testu proporcionality by pak tedy zkoumané ustanovení POH OK nejspíše propadlo.

1. 8.      Porušení zákazu veřejné podpory

Článek 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) stanoví: „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak.“

Vzhledem k tomu, že POH OK podporuje v zásadní míře odvětví energetického využití odpadu na úkor jiných způsobů zpracování a využití odpadů, máme za to, že přijetí POH OK v překládané podobě může vést právě k porušení zákazu veřejné podpory, tj. k porušení SFEU, základní smlouvy, na které je fungování v rámci EU postaveno.

Dle článku 107 odst. 1 SFEU je za veřejnou podporu považována taková podpora, která:

(i)                 Je poskytována z veřejných prostředků: může se jednat o prostředky ze státního rozpočtu, rozpočtů krajů či obcí atd. Přesun finančních prostředků nebo majetku představující poskytnutí veřejné podpory může mít také různé formy: dotace, slevy na dani, záruky za úvěr, odpuštění penále, vzdání se příjmů, bezúplatné nabytí majetku, apod.;

(ii)               Zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví podnikání (tj. selektivita): poskytnutím veřejné podpory dochází ke zvýhodnění příjemce podpory, které by za běžných tržních podmínek nezískal. Právní forma příjemce podpory není v tomto kontextu důležitá, jelikož i nezisková organizace může vykonávat podnikatelské aktivity. Pokud příjemce podpory získává výše zmíněné zvýhodnění na úkor ostatních soutěžitelů, je takové opatření selektivní, nikoli obecné, tj. určené všem soutěžitelům bez rozdílu na daném trhu členského státu;

(iii)             Narušuje nebo hrozí narušením hospodářské soutěže: pokud opatření poskytnuté veřejnoprávním subjektem posiluje (nebo by bylo schopno posílit) konkurenční postavení přijímajícího podniku ve srovnání s jeho konkurenty, pak je považováno za narušení hospodářské soutěže. Podle SFEU, která stanoví, že opatření musí nebo může narušit hospodářskou soutěž, není skutečné narušení hospodářské soutěže vyžadováno, zcela postačí hrozba takového narušení;

(iv)             Ovlivňuje obchod mezi členskými státy: potenciálnímu narušení soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy dochází již ve chvíli, kdy příjemce podpory vykonává podnikatelskou aktivitu a působí na trhu, na kterém probíhá obchod mezi členskými státy. V případě, že opatření podpory posílí postavení podnikatelského subjektu ve srovnání s jeho konkurenty, dochází k ovlivnění obchodu. K ovlivnění obchodu dochází i v případě, že částka podpory je relativně malá, příjemce není významným poskytovatelem zboží/služeb na daném trhu a/nebo nevyváží své zboží/služby nebo vyváží své zboží/služby pouze do zemí mimo Evropské unie.

V návaznosti na výše uvedenou definici veřejné podpory je zřejmé, že v POH OK prosazovaná široká podpora energetického využití odpadu (spaloven, na úkor ostatních výše postavených způsobů), ze strany orgánů veřejné moci povede k porušení zákazu veřejné podpory, tj. k porušení základních pravidel veřejné podpory a fungování EU.

1. 9.      Riziko vytvoření a zneužití dominantního postavení ve smyslu § 11 ZOHS

Vedle protěžování energetického využití odpadu (spaloven), oproti dalším v hierarchii výše uvedeným bodům, uvádí POH OK v dalším odstavci bodu 5.3.2. také, že: „V případě, že nebude možno z kapacitních důvodů využívat zařízení k energetickému využívání odpadů na území ČR, je možno skrze zařízení na úpravu odpadu pro následnou environmentálně a ekonomicky únosnou přepravu dodávat SKO i pro zahraniční zařízení k energetickému využívání odpadů.“

Z dikce tohoto odstavce je zřejmé, že tato „překladiště“ budou sloužit výhradně zařízením pro energetické využívání. Při zvážení aspektů hospodářské soutěže pak takové nastavení povede pravděpodobně v budoucnu ke vzniku dominantního postavení těchto zařízení, tj. spaloven i „překladišť, přičemž samotná existence dominantního postavení je již riziková. Pokud to podmínky trhu umožňují, nemělo by k dominantnímu postavení některého ze soutěžitelů vůbec docházet a už vůbec ne díky postupu či za podpory orgánů veřejné správy. Pokud porovnáme uvažované kapacity navrhovaného paralelního systému v POH OK, pak je riziko jeho dominantního postavení v regionu zcela zřejmé. S tím pak nezbytně úzce souvisí značné riziko již proběhlých investic (komunálních, privátních) do stávajících nemalých kapacit v regionu. Včetně investic podpořených evropskými dotacemi, na které se vztahuje povinnost několikaleté (často 5-7 leté) udržitelnosti projektů. 

Toto ustanovení by pak mohlo vést rovněž díky téměř výhradní podpoře zařízení pro energetické využívání k porušení § 11 ZOHS zakazujícího zneužití dominantního postavení spočívajícího v diskriminaci ostatních soutěžitelů ze strany podporovaných zařízení[3].

Zde si rovněž dovolujeme upozornit na opakované zdůrazňování role svazků obcí v nakládání s odpady[4] v textu POH OK. Na rozdíl od zpracovatele POH OK, jsme toho názoru, že plošná podpora centrálně řízených svazků obcí a jejich zařízení, povede k vytváření dominantního postavení těchto svazků/jejich zařízení, které se již v minulosti ukázaly být spíše neefektivními i pro samotné členy svazků, když ti jsou nuceni využívat služeb těchto zařízení bez ohledu na ekonomickou i environmentální výhodnost těchto svazků (např. zkušenost sdružení obcí Ravon v Německu, svazek obcí Skládka TKO v Třebíči, apod.). Pokud by se jednalo o skutečně regionální menší svazky obcí, které se sdružují tzv. odspodu, za účelem řešení faktické spolupráce obcí v daném mikroregionu, pak takové chování může být logické a racionální. Je reálné, že obce v mikroregionu mají společné zájmy a že je pro ně výhodné, vybrané problematiky řešit společně. POH OK však řeší zcela jiný typ svazku, který se na území kraje již realizuje – svazek, k jehož vzniku byly obce dlouhodobě přesvědčovány nikoli odspodu, ale tzv. shora, z centrální úrovně. Je zřejmé, že tento svazek vzniká za účelem shromáždění vysokého množství odpadů za účelem jejich centrálního a smluvně definovaného dlouhodobého směřování do velkokapacitních zařízení (spaloven). Pro mnohé obce je však logicky a prokazatelně toto řešení nevýhodné (a to jak z pohledu omezení svých rozhodovacích pravomocí, tak zejména z pohledu budoucích nákladů na OH a možnosti jejich reálného ovlivnění). Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že obce z dlouhodobého hlediska doplácejí výrazně vyšší částky (v případě svazku RAVON až 3,1 milionu Euro ročně, jako smluvní doplatek ke standardním nákladům) na provozování podobných netržních systémů a že je pro obce často velmi obtížné z podobných svazků vystoupit. Tato regionální řešení zcela pomíjí tržní principy a výhody možnosti soutěže. Včetně možnosti výběru v čase se měnících moderních a méně nákladných technologií, často zaměřených na recyklaci a další využití odpadů. Tato řešení se velmi často a dalo by se říci zpravidla, realizují v regionech, kde se připravuje stavba velkokapacitní spalovny odpadů. Pro tento typ zařízení je podobné centrální sdružování obcí a jejich smluvní svázání na mnoho let dopředu ve většině regionů prakticky nezbytné. Důvodem je potřeba dlouhodobé jistoty provozovatele velkokapacitní spalovny, že jeho zařízení i přes své vysoké provozní náklady, bude mít dostatek odpadů na spálení na cca 15 let dopředu.

1. 10.  Dále k bodu 5.3.2. Směrné části - ochrana mezinárodních investic

Před vytvořením samostatné paralelní sítě zařízení na úpravu odpadu pro následnou environmentálně a ekonomicky únosnou přepravu určenou pro přepravu SKO především do zařízení pro energetické využití je třeba také zvážit aspekty mezinárodní ochrany investic.

Pokud na území Olomouckého kraje existují zařízení na zpracování odpadu, která byla financována zahraničními subjekty, vystavuje se kraj touto izolací příslušných zařízení riziku žaloby na ochranu mezinárodních investic ze strany jednotlivých zahraničních investorů kvůli porušování bilaterálních dohod o ochraně mezinárodních investic mezi Českou republikou a státem potencionálního žalobce.

Důvodem žaloby jsou objektivní očekávání investorů na zachování otevřeného tržního prostředí, které bude vybudováním sítě zařízení na úpravu odpadu bezdůvodně a nepředvídatelně narušeno.