Pochybnosti k obsahu návrhu nařízení o obalech narůstají - recyklovaný obsah, lobbované zálohy, cíle pro opakované použití

22. května 2023

Před měsícem jsme vydali první díl podrobnějšího zamyšlení k obsahu návrhu evropského nařízení o obalech a obalových odpadech. Nesouhlas řady evropských států mezitím zesílil a kritická diskuze se přenesla do výborů Evropského parlamentu. V dalším díle našeho seriálu si přiblížíme kritizované oblasti týkající se povinného recyklovaného obsahu, neakcetovatelným způsobem vnucovaných povinných zálohových systémů, či cílů pro opakované použití obalů. I tentokrát přinášíme citace z kvalitně zpracované Rámcové pozice, kterou k tomuto kontroverznímu návrhu evropského nařízení připravila ČR.

Recyklovaný obsah

Pro ČR je zcela nezbytné nastavit cíle pro recyklovaný obsah tak, aby reflektovaly dostupnost vhodného materiálu a technologií, které ho zajistí v dostatečné kvalitě pro sektory, pro něž budou cíle stanoveny. Zvýšení recyklovaného obsahu mezi cílovými roky 2030 a 2040 považuje ČR za velmi ambiciózní a je potřeba zvážit, zda bude k dispozici na trhu dostatek materiálu, aby mohla být povinnost vůbec splněna.
ČR uvítá bližší specifikaci ze strany Komise, že jsou navržené cíle pro recyklovaný obsah reálné z hlediska dostupnosti materiálů a zda je vůbec možné provést tak rychlý posun mezi roky 2030 – 2040. Je nutné rovněž posoudit, zda je možné saturovat požadavky na recyklovaný obsah pouze z plastového odpadu od obyvatel (post-consumer waste).
Obsah recyklovaného obsahu musí být dle ČR počítán a splnění povinnosti by mělo být zřejmě posuzováno na úrovni všech plastových obalů, které daný ekonomický operátor uvádí na trh, a nemělo by tudíž být požadováno splnění povinnosti minimálního obsahu recyklátu u každého jednotlivého kusu obalu. Dále je dle ČR nutné se zabývat adekvátností požadavku v návrhu, že plnění povinnosti obsahu recyklátu se bude vztahovat i na plastové části jakýchkoli obalů, nikoli pouze na obaly vyrobené z plastu jako celku.
Dle ČR je potřebné se zabývat možnostmi dostupných recyklačních technologií k zajištění dostatečného množství recyklátu v uspokojivé kvalitě. Dopadová studie předpokládá, že zajištění dostatečné kvality pro potravinářské, kosmetické a farmaceutické obaly bude možné prostřednictvím pokročilých technologií recyklace, zejména chemické recyklace. Dopadová studie se nezabývá environmentální efektivitou uplatnění recyklátu z těchto technologií a arbitrárně preferuje jeho uplatnění v nejnáročnější aplikaci. Tyto technologie lze však efektivně využít k získání recyklovaných plastů pro zvláště náročné účely: tzv. contact-sensitive obaly, zdravotnické prostředky nebo některé automobilové komponenty a stavební výrobky, kde musí recyklát splňovat technické normy stejné jako primární plasty. K efektivnímu zavádění těchto technologií, jsou zapotřebí harmonizovaná pravidla EU pro výpočet, alokaci a ověřování přítomnosti chemicky recyklovaného obsahu.Pro počítání obsahu recyklátu by měla být jasná pravidla stanovena přímo v návrhu nařízení, aby se předešlo nejistotě způsobené dlouhým čekáním na delegované akty EK.
Dle ČR plnění těchto cílů mj. v obalech určených pro styk s potravinami bude mít přímou souvislost s dostupností a cenou recyklátu v odpovídající kvalitě pro výrobce.
Dle ČR je nutné celý koncept použití recyklátu v plastových obalech dobře zvážit, zda přináší takové signifikantní environmentální přínosy, které jsou v návrhu Komisí prezentovány.

Snižování množství obalů, minimalizace obalů a omezování prázdného prostoru v obalech

ČR podporuje snižování množství obalů, ale cíl musí být navržen férově ve vztahu k situaci v jednotlivých členských zemích a musí reflektovat množství obalových odpadů produkovaných na obyvatele. Je zřejmé, že pokud členský stát produkuje na obyvatele nízké množství obalových odpadů, pak je požadované snížení hůře dosažitelné než v případě zemí s vysokou produkcí obalových odpadů.
Z hlediska rozvoje spotřeby domácností na úroveň členských států s vyšším HDP a také z hlediska rozvoje průmyslových aktivit s cílem zvýšit HDP musí ČR jednoznačně odmítnout požadavek snižovat množství obalů na obyvatele v situaci, kdy řada členských států produkuje daleko větší množství obalů než ČR s nižší spotřebou, ale také s velkým rozsahem opakovaného použití.
Dle ČR lze říci, že státy s vyšším HDP na obyvatele mají vyšší produkci tohoto odpadu, státy s nižším HDP pak výrazně nižší. Je zde jasně vidět souvislost s životní úrovní, a tedy i spotřebou. Stanovit všem členským státům stejný procentní poměr snižování znamená fakticky požadavek, aby v členských státech s nižší životní úrovní nerostla spotřeba, zatímco státy s vyšší životní úrovní si ji mohou zachovat. Pokud je cílem nařízení omezit celkové množství obalového odpadu v EU, měl by být stanoven optimální absolutní cíl spotřeby obalů na obyvatele, ke kterému by měly všechny členské státy směřovat.
ČR konstatuje, že tento závazek stejného procentního snižování obalových odpadů musí akceptovat, že členské státy mají různé výchozí hodnoty. Situace je obdobou snižování používání pesticidů, kdy Česká republika od samého počátku prosazuje férové nastavení snížení spotřeby pro jednotlivé členské státy, EK tak navrhla povinné procento snížení užívání pesticidů podle úrovně spotřeby v každém členském státě, oproti původnímu záměru, aby všechny státy snížily spotřebu plošně. Takto by k tomu mělo být přistupováno i v oblasti obalového a odpadového hospodářství.
ČR má taktéž výrazné pochybnosti o stanovení hodnoty 40 % ve vazbě na možný volný prostor v rámci vybraných druhů obalů (čl. 21).

Zálohové systémy

Dle ČR by mělo být na rozhodnutí jednotlivých členských zemí, zda jsou zaváděny zálohové systémy pro vybrané druhy obalů, nemělo by to být požadováno jako povinnost prostřednictvím právního aktu. Je potřeba zajistit stejné cíle a podmínky (dle principu level-playing field) pro členské země se zálohovým systémem i pro ty, které se rozhodnou dosahovat cílů jiným způsobem.
Dle ČR není celý článek symetrický a zcela evidentně preferuje realizaci zálohových systémů, protože požaduje pouze zavedení zálohového systému a neklade specifické cíle, kterých by měl zálohový systém dosahovat. Naproti tomu, pokud členský stát nemá v plánu zálohový systém zavést, pak nařízení klade velmi striktní podmínky včetně cílů, které musí členský stát dosahovat.
Bez ohledu na to, zda ČR hodlá či nehodlá zavést zálohování těchto obalů, je nutné celou konstrukci článku považovat za nejasnou z hlediska dopadů na členské země. ČR proto bude při projednávání požadovat další informace a vyjasnění textu.
ČR považuje za velmi problematická ustanovení požadující dosahování cílů, která jsou ve směrnici o jednorázových plastech směřována k roku 2029, již dříve a na základě tohoto ustanovení požadovat zavádění povinných zálohových systémů. Návrh nařízení neposkytuje v zásadě žádný čas členským státům na takový požadavek reagovat.
ČR bude požadovat řádné zdůvodnění u
- - - (i) posunutí povinnosti dosáhnout cíle pro sběr plastových obalů na nápoje 90 % z roku 2029, které stanovila směrnice 2019/904/EU, nově na rok 2026 a 2027 (dokonce „nad 90 %“),
    - (ii) rozšíření o povinnost dosáhnout stejné míry sběru u kovových nádob na nápoje, u kterých byl doposud stanoven celkový cíl recyklace pro kovové obaly ve směrnici o obalech (resp. pro hliníkové obaly, s možností snížení cíle) a zároveň zpřesnit textaci příslušných povinností.
- Příslušný článek de facto bez jakéhokoli zdůvodnění posunuje povinnost dosáhnout 90 % cíle pro sběr plastových obalů na nápoje z roku 2029, které stanovila směrnice 2019/904/EU, nově na rok 2026 a 2027 (dokonce „nad 90 %) a navíc tento cíl rozšiřuje o povinnost dosáhnout stejné míry sběru u kovových nápojových obalů, u kterých byl doposud stanoven celkový cíl recyklace pro kovové obaly ve směrnici o obalech. (resp. pro hliníkové obaly, s možností snížení a odložení cíle).
- Výjimku pro možné nezavedení zálohového systému upravuje odstavec 3 – z návětí tohoto odstavce („… under the following conditions“) se zdá, že členský stát má kumulativně splnit obě podmínky uvedené pod písmeny a) a b), avšak obsahovým rozborem těchto dvou ustanovení lze dospět k závěru, že obě podmínky současně splnit nelze, vzhledem k tomu, že písm. b) stanoví, že členský stát má svou žádost Komisi oznámit nejpozději 24 měsíců před uplynutím lhůty uvedené v odst. 1 (tj. 1. 1. 2029) – není však reálné, aby členský stát do 1. 1. 2027 měl informaci o tom, zda dosáhl dostatečné účinnosti sběru nápojových obalů za rok 2026, natož za rok 2027.
- Vzhledem k tomu, že odst. 3 stanoví, že míra odděleného sběru má být vyšší než 90 % u nápojových obalů uvedených v odst. 1, není dle ČR zřejmé, zda mají členské státy taková data vůbec k dispozici na základě stávající směrnice o obalech. Každopádně bude potřeba je reportovat v souladu s čl. 50 odst. 1 písm. c) návrhu nařízení.
Samostatnou otázkou samozřejmě je, jestli je ČR schopna dosáhnout (ve světle stávající i předvídané situace) ambiciózních cílů pro obhájení výjimky umožněné v čl. 44 odst. 3 návrhu nařízení, a to nejen za roky 2026 a 2027, které budou první rozhodující pro žádost o výjimku, ale také tento trend udržet s ohledem na odst. 5 čl. 44 nařízení - 3 po sobě jdoucí roky není cíl 90 % a více plněn, členský stát o výjimku přijde a je povinen ve lhůtě 12 - 24 měsíců (podle toho, kdy Komise odebrání výjimky oznámí) zálohový systém zavést.
Dle ČR v posledním odstavci čl. 44 by měl být uveden rok 2029 a ne 2028, a to jednak s ohledem na logiku celého článku a pak s poukazem na odůvodnění čl. 44 v první části dokumentu (str. 17), kde se říká: „ (…) By 1 January 2029, Member States must ensure that all DRS follow the minimum requirements set out in Annex X. (…)“.
Dle ČR není z textu návrhu ani jasné, kam spadá úroveň rovných 90 % sběru, neboť odst. 3 mluví o „above 90 %“ a odst. 5 naopak „below 90 %“.

Komentář Petra Havelky z České asociace odpadového hospodářství - Ano, souhlasíme s pozicí české vlády, že rozhodnutí, zda zavádět zálohy musí být ponecháno na každém státu a na posouzení efektivity jeho systému sběru. Stejně tak souhlasíme s tím, že je skutečně velmi problematické a podle našeho názoru neakceptovatelné, aby jen tak byly nově měněny evropské cíle stanovené v roce 2018 a 2019 v balíčku oběhového hospodářství. Tyto cíle plně podporujeme a ve spolupráci s obcemi a městy realizujeme jejich naplnění. Je neakceptovatelné, aby v průběhu hry byla měněna pravidla. Obce, města i firmy realizují investice ke splnění cílů definovaných k rokům 2029, 2030 a 2035. Z hlediska základních právních principů není možné, aby v roce 2023 nebo 2024 byly některé z těchto cílů svévolně měněny a retroaktivně stanovovány již k letům 2026 a 2027. Toto bylo velmi kriticky sděleno i ze strany poslanců v rámci jednání výboru pro ŽP Poslanecké sněmovny, kde byla projednávána Rámcová pozice ČR. Negativní dopad na realizované a připravované investice by byl ohromný. Tomuto tématu se budeme věnovat v dalších dílech našeho seriálu.

V oblasti sběru plastových nápojových obalů a PET lahví jsme jako Česká republika na špičce evropského žebříčku. Zatímco v ČR umíme naším efektivním systémem separace v obcích a městech vysbírat 8 PET lahví z 10 uvedených na trh, Francie dokáže svým třídícím systémem sesbírat jen 2 lahve z 10. Chápu, že ve Francii asi nezbývá nic jiného, než zavést lidem zálohový systém. Jako ČR jsme na tom však zcela jinak. Po více než 20 letech rozvoje efektivního systému separace a osvěty v obcích a městech, jsme už v roce 2020 plnili, na rozdíl od mnoha evropských států, evropské cíle dokonce pro rok 2025. Lidem a obcím patří za tento vynikající výkon velmi pokorné poděkování a nikoli trest v podobě připravované zákonné povinnosti vozit nově autem vypité PET lahve v pytlích zpět do obchodů. Tedy povinné zálohování. Či z druhé strany, zákaz prodeje nezálohovaných plastových obalů na nápoje, což je fakticky povinné zálohování.

Občané v ČR mají žlutý kontejner průměrně do 90 metrů od domova a stále větší počet z nich již má svou žlutou popelnici dokonce u svého rodinného domu. Většina obyvatel ČR pravidelně třídí odpad. Otázka zavedení povinných záloh nemůže být ve slušné demokratické společnosti definována silově jako "politické rozhodnutí". Rozhodnutí udělané kdesi z centra, ať už je to Brusel nebo Praha, a jako hotová věc, o které se již nemá debatovat. Odkaz na "politické rozhodnutí" se zpravidla používá, když dojdou věcné argumenty k obhajobě horší z posuzovaných možností.

Pokud nemají být poškozeny zájmy obcí a měst a stejně tak zájmy jejich občanů, pak je nutná v této věci otevřená diskuze a prostor pro uplatnění odborných argumentů a číselných výsledků jak stávajícího systému, tak navrhovaného systému povinných záloh. Podpořen by pak měl být ten systém, který bude mít objektivně a na základě čísel vyšší efektivitu, bude levnější na jednotku výkonu, bude mít menší ekologické dopady a bude více přívětivý k občanům. A také systém, který ČR zajistí splnění všech závazných cílů oběhového hospodářství (celkem 22 cílů). Ne jen cílů k nejlépe recyklovatelným a prakticky bezproblémovým odpadům, jako jsou PET lahve. To by měl být zájem odpovědné vlády. V tomto směru může být inspirující například aktuální debata odborníků, kteří se tématem efektivní separace odpadů v obcích a městech zabývají řadu let - Debata odborníků o chystaném zavedení záloh na PET lahve. (Jana Krutáková, poslankyně a předsedkyně Výboru pro ŽP Poslanecké sněmovny; Pavel Drahovzal, starosta obce Velký Osek; Petr Havelka, výkonný ředitel České asociace odpadového hospodářství; Richard Blahut místopředseda Spolku veřejně prospěšných služeb, a vedoucí sekce Odpadového hospodářství; Petr Bielan, technický náměstek městské společnosti OZO Ostrava).

Cíle pro opakované použití a opětovné plnění, systémy opakovaného použití

ČR považuje zvýšení cílů pro opakované použití mezi roky 2030 a 2040 za velmi razantní (v některých případech několikanásobné) a je zcela nezbytné vyhodnotit, zda jsou takové cíle uskutečnitelné v kontextu dalších cílů (recyklace, recyklovaný obsah, omezování spotřeby obalů, zákaz některých obalů).
ČR, jako celek, by byla pravděpodobně schopna splnit některé požadavky na opakované použití, ale individuálně stanovené požadavky pro každý subjekt, by neplnila naprostá většina ekonomických subjektů v ČR. Dle ČR je nezbytné posoudit uskutečnitelnost takových ambicí a jejich environmetální stopu i aspekty spojené s hygienou a bezpečností potravin, investicemi do zpětného odběru, technickou proveditelnosti pro některý typ balení a obalů apod. Cíle pro opětovné použití by tedy měly doplňovat cíle v oblasti recyklovaného obsahu, aby nedošlo k oslabení úsilí a investic vynaložených na recyklaci.
ČR se domnívá, že některá opatření budou mít významné negativní dopady na logistické řetězce, což může sekundárně znamenat i problémy s dodávkami některých typů zboží.
Dle ČR, pokud budou v každém členském státě zaváděny separátní systémy opakovaného použití, může to být problematické z hlediska fungování vnitřního trhu.

Zdroj: Ing. Petr Havelka, výkonný ředitel České asociace odpadového hospodářství, s využitím rámcové pozice ČR k návrhu evropského nařízení o obalech a obalových odpadech